Not Legal Advice: Social Distancing dan Darurat Sipil

Saya mendukung rencana Presiden Joko Widodo dalam pidatonya hari ini, untuk mengeluarkan aturan hukum (Peraturan Pemerintah/PP) terkait social distancing/physical distancing atau Pembatasan Sosial Berskala Besar sebagaimana yang diatur di UU Kekarantinaan Kesehatan. Yang apabila belum cukup, akan diikuti dengan penetapan status darurat sipil (bisa dilihat di link berita detik di bawah tulisan ini).

Sejak 24 Maret kemarin, saya juga sudah sempat menuliskan pandangan hukum terkait social distancing. Saya sempat membaginya ke beberapa teman dan grup WA. Inti tulisannya, Pemerintah butuh alas hukum yang kuat untuk pemberlakukan social distancing, tidak cukup imbauan.

Tulisan tersebut bukan karena diniatkan demikian. Saya kurang paham soal hukum kesehatan, bencana dan yang terkait. Namun, karena minggu sebelumnya seorang teman, sempat meminta dikirimkan tulisan terkait penanganan corona, yang terlanjur saya setujui. Akhirnya setelah tertunda beberapa hari dan sempat diingatkan, mumpung “WFH”, akhirnya saya tuliskan.

Sempat mau menuliskan soal penimbunan barang, dsb. Cuma entah kenapa, karena membaca saking banyaknya imbauan yang dikeluarkan beragam instansi publik terkait Covid-19 ini, saya jadi penasaran mengapa Pemerintah tidak keluarkan produk hukum yang lebih memaksa.

Saya bertanya apakah kita punya aturan untuk itu dan sebagainya. Mau tak mau, jadilah membaca beberapa aturan yang ada. Dan menuliskannya secara sederhana. Anehnya diskursus untuk itu belum ramai pula (atau bisa jadi karena saya yang kurang baca media). Soalnya kalau sudah ramai, menurut saya tak berguna ditulis lagi. Menuh-menuhin “pasar”

Setelah itu, saya juga sempat menuliskan soal “Formalisasi Social Distancing” setelah membaca pelibatan aparat penegak hukum dan punya konsekuensi pemidanaan pula.

Saya khawatir dasar hukum yang dipakai pemerintah rapuh ketika melibatkan aparat penegak hukum. Untuk pembahasan mengenai pendekatan hukum terkait social distancing (atau Pembatasan Sosial Berskala Besar/PSBB), rasanya tak perlu lagi ditulis ulang di sini.

Darurat Sipil

Soal darurat sipil, sempat kepikiran ketika mempersiapkan tulisan pertama. Cuma mengingat sejak era reformasi, dalam penanganan bencana alam tidak pernah menggunakan aturan keadaan bahaya dengan tingkatan darurat sipil, maka tidak ikut saya tuliskan sebagai rekomendasi kebijakan.

Darurat sipil sebagaimana yang diatur dalam Perppu 23/59 memang bisa diambil apabila Pemerintah merasa seluruh atau sebagian wilayah Indonesia dalam keadaan bahaya karena salah satunya adanya bencana alam. Dari beberapa kali bencana besar menimpa kita, seperti Tsunami Aceh, Gempa Jogja, Gempa Padang hingga Gempa Palu, tak sekalipun pemerintah pernah menggunakan aturan keadaan bahaya ini.

Sangat logis, sebab sudah ada UU Penanggulangan Bencana (UU 24/2007). Itulah mengapa kemudian BNPB yang ditugaskan Pemerintah menanggulangi pandemi Covid-19. UU Penanggulangan Bencana memasukkan kondisi terjadinya pandemi sebagai Bencana Non Alam. BNPB pun telah menetapkan wabah Covid-19 sebagai bencana alam dengan status keadaan tertentu darurat bencana.

Menarik sebenarnya melihat pendekatan agresif Presiden. Dari sekedar imbauan, lalu menggunakan pendekatan hukum (akan mengeluarkan Peraturan Pemerintah terkait Pembatasan Sosial Berskala Besar). Dan jika PSBB dirasa masih kurang efektif, nantinya akan diikuti dengen penetapan keadaan bahaya, dengan status darurat sipil.

Artinya memang, social distancing ini merupakan strategi terpenting (Non-Pharmaceuticals Measures) menghadapi Covid-19 yang perlu diterapkan secara konsisten. Untuk itu, kita butuh panduan jelas. Mengingat Indonesia terdiri dari 34 provinsi, 416 Kabupaten dan 98 Kota. Sulit membayangkan kalau masing-masing Pemerintah Daerah keluarin aturan berbeda-beda.

Sejarah Darurat Sipil

Terkait Darurat Sipil, menurut catatan, Presiden pasca reformasi pernah mengeluarkan status demikian di jaman Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur), untuk Provinsi Maluku dan Maluku Utara (Keppres 88/2000). Di jaman Presiden Megawati juga pernah, namun itu sebagai konsekuensi diturunkannya status Darurat Militer di Nangroe Aceh Darusalam seiring kondusifnya situasi di sana (Keppres 43/2004).

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sempat pula memperpanjang status darurat sipil di Aceh tersebut selama 6 bulan, terhitung sejak 19 November 2004 (melalui Perpres 2/2004). Status Darurat Militer untuk Aceh kala itu ditetapkan oleh Presiden BJ Habibie (Keppres 28/2003).

Sementara ini jangan tanya dulu, mengapa produk hukum yang dipakai Presiden agak berbeda. Ada yang Perpres dan Keppres. Itu bahasan lain.

Darurat Sipil sebagai alternatif kebijakan

Lalu mengapa Presiden Jokowi sampai perlu menyinggung situasi darurat sipil. Padahal kalau kita baca, konsepsi PSBB sebenarnya sudah cukup luas. Pemerintah diberikan ruang lebih untuk mengaturnya secara detail.

Menurut saya, bisa jadi, jikalau misalnya nanti pengaturan dalam PSBB dalam PP ternyata belum mencakup hal-hal yang akan diambil, maka daripada membuang waktu lebih banyak untuk membuat aturan baru atau revisi–padahal alas hukumnya diperlukan–maka agar pemerintah dapat segera mengambil tindakan dengan cepat. Pilihan produk hukum yang efisien tentunya.

Menetapkan status darurat sipil cukup mengeluarkan keputusan presiden (atau Peraturan Presiden). Kalau peraturan atau revisi, perlu kajian lanjutan antar instansi. Dalam situasi sekarang, Pemerintah sepertinya merasa perlu mengambil kebijakan/tindakan yang lebih cepat dan taktis. Status darurat sipil memang memberikan kewenangan itu.

Patut kita duga pula (bisa jadi dugaan saya salah), usulan ini datang dari Pak Menkopolhukam, Mahfud MD. Sebab secara historis, beliau merupakan Menteri Pertahanan di jaman Presiden Gusdur, yang pertama kali pasca reformasi, menetapkan status darurat sipil untuk wilayah Maluku dan Maluku Utara. Kala itu, setelah diberlakukan setahun, darurat sipil dinilai cukup berhasil menormalkan keadaan dan menurunkan eskalasi kekerasan di beberapa bagian daerah Maluku.

Meskipun kali ini permasalahan yang kita hadapi agak berbeda. Situasinya adalah wabah virus, yang secara fisik tak kelihatan. Jadi bukan kekerasan fisik. Namun pemerintah sepertinya mencoba mengantisipasi selangkah ke depan. Kalau-kalau saja ternyata setelah pemberlakukan PSBB, timbul gejolak sosial (yang bisa jadi mengundang aksi kekerasan fisik) yang memerlukan kecepatan penanganan.

Perppu 23 Tahun 1959 tentang keadaan bahaya memang dihadirkan untuk memampukan pemerintah mengambil tindakan tertentu dalam keadaan genting, yang tentunya akan mengurangi hak-hak sipil warga negara.

Sangat luas kewenangan yang diberikan kepada Pemerintah ketika keadaan bahaya (darurat sipil) ditetapkan. Dalam kondisi darurat sipil, Pemerintah diberikan kewenangan, dari pembatasan keluar rumah hingga penyitaan.

Manfaat Darurat Sipil

Dan, apabila keadaan selama PSBB bertambah buruk, Pemerintah nantinya dapat pula menaikkan status darurat sipil ke darurat militer. Perlu diketahui, status bahaya tertinggi dalam Perppu Keadaan bahaya adalah Perang, yang rasanya tak mungkin diambil karena memang kita sedang tak perang secara fisik.

Janggal rasanya nanti kalau tiba-tiba dari PSBB kemudian memberlakukan darurat militer hanya karena militer sudah waktunya diturunkan. Mungkin karena pertimbangan itu pulalah, darurat sipil juga dirasa perlu diberlakukan.

Dengan demikian, mobilisasi militer untuk kepentingan umum menjadi dapat dibenarkan. Kita melihat beberapa negara akhirnya memang terpaksa melibatkan militer dalam menangani pembatasan sosial. Bercermin dari itu, Presiden tampaknya berjaga-jaga, apabila nanti situasi semakin memburuk, perlu militer, langkah cepat bisa diambil.

Lalu mengapa tidak langsung saja menggunakan status darurat sipil kalau memang sangat diperlukan?

Saya tak tahu persis alasannya. Bisa jadi, pemerintah ingin membuat panduan dulu soal social distancing ini. Jadi berlakukan dahulu PSBB. Agar pula jangan terjadi kehebohan yang tak perlu. Darurat sipil kalau terpaksa. Lagipula akan ada keterbatasan apabila PSBB tidak diberlakukan.

Misalnya. Dalam darurat sipil, kegiatan ibadah misalnya tak bisa dilarang oleh penguasa darurat sipil. Seperti kita ketahui, kegiatan ibadah potensi untuk mengumpulkan orang banyak. Hal yang sementara ini kita hindari. Namun keterbatasan legislasi ini bisa diatasi dengan pemberlakuan PSBB.

Aturan soal PP PSBB juga kita perlukan, karena di masa yang akan datang apabila status demikian (wabah/pandemi) terulang, kita punya perangkat hukum yang cukup.

Alasan lain mengapa tidak langsung menerapkan darurat sipil, mungkin karena preseden ketatanegaraan belum pernah menggunakan status darurat sipil untuk penanganan bencana.

Koordinasi beberapa UU dan Kepemimpinan

Pasti akan banyak pertanyaan lain. Berkebalikan dari pertanyaan sebelumnya. Salah satu yang krusial mungkin ialah, mengapa sudah ada UU Penanggulangan Bencana, UU Kesehatan, UU Kekarantinaan Kesehatan, pemerintah masih tetap ngotot memakai Perppu Keadaan Bahaya? Toh yang dihadapi adalah wabah penyakit.

Sekali lagi, Saya bukan bagian dari pemerintahan pengambilan kebijakan, jadi kita tak tahu analisisnya. Kecuali nanti dibuka untuk publik. Tapi saya mencoba memahaminya dalam perspektif legistasi, dengan segala keterbatasan saya.

Seperti yang sudah pernah saya singgung di tulisan perdana saya (Politik hukum Social Distancing Dalam Penanggulangan Covid-19), di dalam UU Kesehatan dan Kekarantinaan Kesehatan, tanggungjawab kepemimpinan titik fokusnya di berada pundak Menteri Kesehatan. Sedangkan di UU Penanggulangan Bencana, terletak di Badan Nasional Penanggulangan Bencana.

Antara UU Kesehatan dan Kekarantinaan Kesehatan dengan UU Penanggulangan Bencana, tidak ada “bridgingnya” atau jembatan penghubungnya. UU Penanggulangan Bencana tidak mengkaitkan UU Kekarantinaan Kesehatan dalam proses kelahirannya, padahal PSBB atau social distancing itu ada di UU Kekarantinaan Kesehatan. Begitu pula sebaliknya.

Dan kalau PSBB mau diberlakukan, seharusnya yang bertanggungjawab adalah Menteri Kesehatan beserta jajaran pejabat kesehatan yang ditunjuk. Memang dalam pelaksanaan PSBB, diperkenankan untuk melakukan koordinasi dengan instansi lain.

Padahal pemerintah sudah menunjuk BNPB sebagai tim leader menangani pandemi ini. Sehingga potensi konflik kepemimpinan sangat mungkin. Berbahaya di situasi seperti sekarang.

Meskipun situasi ini bisa kita atasi dengan silat tafsir di frase “bencana”, sehingga BNPB yang tetap memimpin nantinya kalau PSBB diterapkan tanpa harus keluarin status darurat sipil.

Kalau Presiden jadi menetapkan status darurat sipil, BNPB menurut saya akan dimunculkan dalam Keputusan Presiden tersebut.

Di luar alasan normatif itu, saya berfikir bahwa dampak wabah Covid-19, bisa lebih buruk dari situasi kekerasan fisik, atau bahkan perang.

Mengapa? Sebab tanpa perlu menghancurkan banyak instalasi fisik, secara diam-diam dan tidak terlihat, Covid-19 mampu menghasilkan banyak korban jiwa sekaligus menaklukkan kemampuan pelayanan kesehatan dan ekonomi negara dengan sangat cepat. Bahkan bukan hanya satu negara, melainkan banyak negara secara bersamaan. Jelas negara Indonesia ini berada dalam keadaan bahaya jika ini terjadi.

Dengan dipakainya Perppu Keadaan Bahaya (walaupun kemungkinanya sebagai langkah terakhir), memungkinkan beberapa UU yang disebutkan tadi mampu dilaksanakan secara lebih cepat dan efisien. Sebab terdapat alur kepemimpinan yang jelas, serta disaat yang bersamaan mampu memobilisasi sumber daya negara yang terbatas, secepat-cepatnya.

Kita tak tahu dan patut menunggu. Apakah nantinya Presiden akan serta merta memberlakukan Darurat Sipil secara bersamaan dengan PSBB atau hanya sebagai keputusan terakhir seperti yang saya sampaikan dan perkirakan. Dan apakah untuk seluruh wilayah NKRI, atau hanya daerah-daerah tertentu saja.

Tapi untuk seseorang yang sangat memperhatikan kondisi ekonomi, pengambilan kebijakan PSBB ataupun Darurat Sipil, menurut saya, kalau (PSBB dan/atau Darurat Sipil) bisa tak diambil Presiden, akan dia lakukan. Sangat terlihat, dari awal Presiden hanya banyak mengimbau, bukan memaksa.

Dan sambil memperhatikan dan memenuhi kebutuhan kesehatan masyarakat, secara bersamaan beliau mencoba mempersiapkan jalan agar ekonomi tak terganggu kalaupun kebijakan drastis dan memaksa seperti PSBB atau darurat sipil harus diambil.

Kalau perut kosong, ekonomi gak jalan, ketertiban akan sulit dicapai. Padahal kita perlu sekali. Stabilitas sosial merupakan barang mahal yang harus dijaga agar ekonomi bisa terus berdenyut. Kebijakan moneter dan fiskal diambil.

Setelah beragam stimulus di bidang ekonomi diberikan, saatnya untuk kembali memperkuat strategi utama menangani covid-19: pembatasan interaksi fisik secara lebih ekstrim. Soalnya angka penderita terus meningkat.

Kekhawatiran Masyarakat Sipil

Namun demikian, kita sangat paham kekhawatiran dari kalangan aktivis publik/masyarakat sipil/madani/NGO soal rencana pemberlakuan status darurat sipil ini. Status darurat sipil menurut mereka belum diperlukan karena jelas berpotensi melanggar Hak Asasi Manusia.

Kekhawatiran dan suara mereka tersebut tentu harus menjadi pertimbangan Pemerintah dalam mengambil dan menjalankan keputusan apapun secara lebih berhati-hati.

Perlu diingat, PSBB sendiri, tanpa penetapan status darurat sipil, atas nama kesehatan masyarakat pun sebenarnya telah membatasi hak-hak sipil warga negara: orang dilarang kumpul, sekolah, aktivitas bebas, dsb.

Namun apabila dirasa pemerintah belum memadai untuk pengambilan keputusan yang tepat dan lebih cepat, dan oleh karenanya perlu memberlakukan darurat sipil, maka keputusan demikian dapat diambil, tentulah dengan segala macam konsekuensinya. Sebab memang, pandemi Covid-19 bukan hal yang mudah ditangani.

Tak mudah menjadi pemimpin di situasi seperti sekarang. Setiap kebijakan yang diambil atau tak diambil, pasti melahirkan perdebatan dan mungkin polemik. Tapi posisi pemimpin memang didesain untuk harus mengambil keputusan. Keputusan harus diambil. Dan waktunya sekarang.

Waktu pula jugalah yang nantinya akan menjustifikasi relevansi, akurasi dan keefektifan keputusan tersebut. Dan semua analisis mengenai itu, diambil setelah bahaya berlalu (hindsight). Pemerintah jelas bertanggung jawab atas segala keputusan yang diambil.

Semoga, di saat analisis dan kritik atas kebijakan itu dibuat dan disampaikan ke publik, (mungkin) kita sudah bisa kembali berjabat tangan, berpelukan dan nongkrong berlama-lama tak tentu arah di sembarang tempat. Dan kaum rebahan, kembali sepi.

Bobby R. Manalu, Advokat alumnus Univ. Gadjah Mada. Partner pendiri Siregar Setiawan Manalu Partnership (SSMP). Sesekali menulis—sambil belajar. Tulisan bukan representasi tempat dirinya bekerja.

Leave a Reply